Eind november 2018 ondertekenden staatssecretaris Paul Blokhuis (VWS) en 70 organisaties het Nationaal Preventieakkoord, met daarin een reeks maatregelen tegen roken, alcoholgebruik en overgewicht. Grote afwezige in het akkoord: belastingmaatregelen. De suikertaks, waar Blokhuis zich van meet af aan hard voor maakte, werd vakkundig uit het akkoord gelobbyd en mocht ook geen eigenstandige overheidsmaatregel worden.
Na verschillende keren uitstel presenteert staatssecretaris Blokhuis op vrijdagmiddag 23 november 2018 om vier uur ’s middags alsnog het Nationaal Preventieakkoord, met daarin een reeks maatregelen tegen alcoholgebruik, roken en overgewicht. Blokhuis ondertekent samen met 70 organisaties de drie deelakkoorden en kijkt in zijn speech tevreden terug op het proces: ‘Met zoveel partijen een half jaar lang om tafel, het is een wonder dat er echt helemaal niets is gelekt.’ Bovenal is hij ‘trots op dit akkoord’, ook wat betreft de maatregelen tegen overgewicht. ‘Het bedrijfsleven gaat zorgen dat we 30 procent minder suikerhoudende frisdrank zullen drinken.’
Als het aan Blokhuis had gelegen, dan had hij nog iets aan deze zin toegevoegd: namelijk dat ‘de Rijksoverheid deze beweging graag ondersteunt door de verbruiksbelasting op bronwaters af te schaffen’. Maar, zoals in deel twee van deze serie bleek, lobbyde de voedselindustrie met succes tegen de frisdranktaks, zelfs toen er een uitgeklede variant op tafel lag waarmee alleen de belasting op bronwater zou komen te vervallen.
In dit derde deel van deze serie laat ik zien hoe Blokhuis op alle mogelijke manieren probeerde een frisdranktaks in het akkoord te krijgen. Toen dat niet lukte, bedacht de staatssecretaris een list: als hij de maatregel niet in het akkoord kreeg, kon hij die altijd nog separaat aankondigen in de begeleidende brief die met het akkoord naar de Tweede Kamer zou gaan.
Al in januari 2018 – drie maanden voordat alle partijen voor het eerst bij elkaar komen – spreekt Blokhuis met zijn ambtenaren over zijn ambities als staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) bij de totstandkoming van het akkoord. ‘Leg de ambitie hoog, zeker op de lange termijn, en concrete haalbare doelen op korte termijn en haal vrijblijvendheid er van af,’ zo vatten zijn ambtenaren het draagvlak samen dat zij in de weken daarvoor via rondetafelgesprekken hebben geïnventariseerd. De ambtenaren vertellen Blokhuis dat het belangrijk is om ‘voor de volgende fase van het Preventieakkoord de mogelijke dwingende(re) maatregelen met u te verkennen voor de eventuele inzet in het preventieakkoord’. Eind maart 2018 ligt er dan ook een notitie waarin VWS de verschillende wettelijke maatregelen verkent. De frisdranktaks staat daarin met stip op één, gevolgd door productverbeteringsnormen en de beperking van marketing gericht op kinderen.
Op naar Financiën
Voor alles wat met accijnzen en belastingen te maken heeft, zal Blokhuis langs het ministerie van Financiën moeten: de ambtenaren daar beoordelen de plannen op hun belastingtechnische merites en rekenen de budgettaire effecten door. Om die reden maakt Blokhuis begin februari al een afspraak met Pieter Hasekamp, directeur-generaal Fiscale Zaken van Financiën. Het gesprek is het eerste van een reeks overleggen met Financiën in de maanden waarin het akkoord tot stand komt.
Het gesprek met Hasekamp richt zich op de zogenaamde verbruiksbelasting: een extra heffing bovenop de btw, die in Nederland op allerlei consumptiegoederen bestaat. Voor frisdranken is de verbruiksbelasting 8,83 cent per liter, een bedrag dat officieel de producenten betalen, maar dat zij in de regel aan consumenten doorberekenen. Blokhuis wil eigenlijk terug naar de situatie voor 2016: toen gold voor frisdranken een hoger tarief dan voor mineraalwater en vruchten- en groentesappen. Door aan de verbruiksbelasting te sleutelen, slaat hij twee vliegen in één klap. Blokhuis kan een bestaand fiscaal instrument gebruiken en bovendien een positief frame neerzetten: hij stimuleert de consumptie van suikervrije dranken door de verbruiksbelasting daarvan op 0 te zetten.
In mei en juni werken ambtenaren van VWS en Financiën in twee notities verschillende varianten van een suikertaks uit. ‘Reguleren en accijnzen/verbruiksbelastingen zijn de meest effectieve instrumenten voor het bevorderen van de volksgezondheid,’ aldus de eerste notitie, waarin ook uitgebreid verslag wordt gedaan van de effecten van de taks in andere landen.
Verschillende opties passeren de revue. De eerste is om alle dranken zonder suiker vrij te stellen en de accijnzen op fris te verdrievoudigen. De tweede optie volgt het systeem van het Verenigd Koninkrijk. Dat hanteert twee belastingschijven: een tarief voor dranken met 5 tot 8 gram suiker per 100 ml, en een tarief voor dranken daarboven, zoals cola en energiedrankjes. In het tweede gesprek, op 15, juni gaan ze de diepte in. Wat moet er gebeuren met suikervrije, kunstmatig gezoete dranken? Moeten die ook vrijgesteld worden, of moet de vrijstelling zich beperken tot water? En in welke categorie valt water met een smaakje?
VWS heeft een voorkeur voor een systeem met twee schijven: de ervaringen in het VK hebben laten zien dat dit fabrikanten aanspoort om hun suikergehaltes onder de grenswaarde van 5 tot 8 gram per 100 ml te brengen. Financiën denkt vooral aan de centen: zolang de maatregel maar budgettair neutraal is, mag Blokhuis elke variant onderzoeken – en dus ook hogere tarieven, als die effectiever zouden zijn om de consumptie omlaag te brengen. ‘Ligt geen blokkade op vanuit Fin.,’ zo melden de afgestemde aantekeningen van het gesprek tussen Blokhuis en Menno Snel, de staatssecretaris van Financiën.
Draagvlak scheppen
Ondertussen test Blokhuis het politieke draagvlak voor een frisdranktaks. In een Kamerdebat in april 2018 noemt hij zo’n taks een ‘een serieuze optie’. Maar de coalitiepartijen voelen daar vooralsnog niets voor, aldus De Telegraaf. Voor Blokhuis betekent dit dat hij het preventieakkoord moet gebruiken om draagvlak voor de taks te scheppen. Als hij kan laten zien dat alle partijen aan de Tafel Overgewicht vóór zijn, kan politiek Den Haag moeilijk tegen zijn.
Begin juni krijgt Blokhuis onverwachte steun voor zijn plannen wanneer EenVandaag de resultaten van een peiling onder jongeren presenteert: twee derde is voor een frisdranktaks. Ze vinden het een goede manier om overgewicht tegen te gaan en de zorgkosten in de hand te houden. Blokhuis noemt de uitkomst ‘verrassend’ en ‘positief’: ‘Dat er onder jongeren draagvlak is voor een dergelijke prijsmaatregel, wil niet zeggen dat we het direct gaan invoeren. Maar het is wel een idee dat op tafel komt in de gesprekken over het Nationaal Preventieakkoord met alle maatschappelijke organisaties die daar aan tafel zitten.’ VWS mailt de uitkomsten van het onderzoek en de reactie van Blokhuis aan de deelnemers van de subsessie voeding en voedingsomgeving, om zo extra druk te zetten.
Eind augustus besluit Blokhuis de fiscale maatregelen bij de Tafel Overgewicht in te brengen. In de concepttekst van 5 september 2018 staan onder het kopje Minder Calorieën dan ook twee maatregelen. Allereerst belooft de sector om tot 2020 aanvullende afspraken te maken om het aantal calorieën van frisdranken, koek, snoep en suikerhoudende dranken te verlagen. De tweede maatregel gaat over de inzet van de rijksoverheid: die zal ‘zelfstandig fiscale maatregelen nemen om deze beweging vanuit de sector verder te ondersteunen. Dit wordt gedaan door op budgetneutrale wijze water(s) en suikervrije dranken vrij te stellen van verbruiksbelasting en hiermee een verschuiving te stimuleren van het drinken van suikerhoudende dranken naar waters en suikervrije dranken.’
De maatregel die Blokhuis voorstelt, gaat minder ver dan een echte suikertaks: suikervrije dranken worden 8 cent per liter goedkoper, die met suiker 4 cent duurder. (Bij een echte suikertaks, zoals bijvoorbeeld het VK die hanteert, zouden dranken met meer dan 8 gram suiker per liter (zoals cola) 26 cent per liter duurder worden.)
Niettemin haalt de voedsellobby vanaf dit moment alles uit de kast om dit voorstel te blokkeren. Het CBL, de FNLI en het VNO-NCW uiten op bijeenkomsten en via brieven hun bezwaren. Op de Thematafel-vergadering van 7 september zegt het FNLI het akkoord niet te zullen tekenen wanneer de belastingmaatregel erin blijft, terwijl het CBL aangeeft dit punt zeer zwaar te zullen wegen bij zijn besluit om te tekenen. Maar VWS houdt zijn rug recht en zegt in de vergadering dat het hier een eigenstandige maatregel van de rijksoverheid betreft, waarover niet onderhandeld hoeft te worden.
Laveren tussen de klippen
In de akkoordtekst van 2 oktober staat de taks nog steeds. Het enige verschil is dat de maatregel nu niet meer onder het kopje Minder calorieën staat, maar een eigen kopje Verbruiksbelasting heeft gekregen. Dit om duidelijk te markeren dat het een eigenstandige beslissing van de overheid is, die losstaat van de afspraken die marktpartijen met elkaar maken.
Blokhuis gelooft zelf in de taks, maar heeft hem ook broodnodig om de Samenwerkende Gezondheidsfondsen (SGF) aan boord te houden. Zij hebben hem op 1 oktober geschreven dat zij ‘het preventieakkoord in de huidige vorm niet kunnen ondertekenen’. Hun motivatie: ‘Uiteindelijk is doorslaggevend geweest dat met het pakket van maatregelen dat nu wordt voorgesteld het overgewicht in Nederland volgens de doorrekening van het RIVM nog steeds zal toenemen, en dat we op geen enkele wijze in de buurt komen van de gestelde doelstellingen.’
Op vrijdag 12 oktober praat Blokhuis op ze in. Zijn ambtenaren adviseerden hem de SGF voor te houden dat het akkoord wel degelijk veel van hun inbreng bevat en te accepteren dat het hier om een moeizaam bereikt compromis gaat: ‘De geformuleerde ambities zijn het resultaat van een compromis van alle partijen aan tafel, inclusief de SGF. Verscherping van deze ambities is niet meer mogelijk zonder te morrelen aan het draagvlak hiervoor van partijen [..] Om het Preventieakkoord door de Tweede Kamer te loodsen heeft u het draagvlak van vele partijen nodig (conform opgave van het regeerakkoord), zowel van het bedrijfsleven als van partijen als SGF.’ Het gesprek heeft resultaat: de SGF blijft aan boord.
Eerder die dag had Blokhuis zich verzekerd van de definitieve steun van staatssecretaris Snel van Financiën. Tijdens de lunchpauze van de ministerraad stemde die in met een taks, zij het dat die nog verder ingeperkt werd: alleen bronwater zouden worden vrijgesteld, en op voorwaarde dat dit budgetneutraal kon. De reden om light-dranken niet vrij te stellen, was ‘dat het drinken van suikervrije frisdranken zo gestimuleerd zou worden terwijl deze niet in de schijf van vijf zitten en “lights” niet goed zijn voor de tandgezondheid.’
Daarmee kreeg de maatregel een vrijwel symbolisch karakter: bronwater wordt weliswaar 9 cent per liter goedkoper worden, maar alle frisdranken – of ze nu suiker bevatten of niet – worden slechts 1,74 cent per liter duurder. Voor de consument zal deze maatregel geen enkele financiële prikkel opleveren om van reguliere frisdranken naar light over te stappen.
Af langs de zijdeur
Nu Blokhuis de zegen van Financiën op zak heeft, kan hij een akkoord mét een taks presenteren. Toch is het niet helemaal zeker of alle partijen zullen tekenen wanneer zij op 1 november bijeenkomen om de definitieve versie van het akkoord te bespreken. De voorbereidingsnota die een week eerder is geschreven, laat zien dat de FNLI nog steeds tegen een taks is en overweegt niet te tekenen.
Op 30 oktober, vlak voor middernacht, krijgen de partijen de definitieve versie van de akkoordtekst en een overzicht van de belangrijkste wijzigingen. Op de valreep blijkt de taks toch niet in de akkoordtekst te zijn opgenomen. In plaats daarvan zal die ‘in de begeleidende brief richting de Tweede Kamer een plek krijgen, als ondersteunende maatregel voor het Preventieakkoord’. Het is Blokhuis niet gelukt om alle partijen achter de taks te krijgen.
Door de taks uit het akkoord te halen en die als overheidsmaatregel aan te kondigen, neemt Blokhuis een risico. Hij moet daarvoor eerst de steun van de coalitie verkrijgen. Ergens begin november stuurt Blokhuis het conceptakkoord voor de taks naar de fracties van de coalitiepartijen. (In de praktijk gaat het er in Den Haag niet zo dualistisch aan toe: het kabinet stemt dit soort brieven af met de fracties van de regeringspartijen, om niet verrast te worden wanneer de Kamer er later over debatteert.)
Aangezien fractievergaderingen en de contacten van parlementariërs niet onder het bereik van de Wob vallen, hebben we geen documenten verkregen die kunnen aantonen wat er precies is gebeurd. Maar alles wijst er op dat de VVD opname van de taks in de Kamerbrief blokkeert. Een lobbyist die voor de voedselindustrie werkzaam is – hij wil anoniem blijven – vertelt desgevraagd: ‘Ik denk dat er een lijn vanuit rechts, zal ik maar zeggen, een aantal zaken voorkomen heeft; de VVD heeft nog aardig hard aan het stuur getrokken.’ Op mijn vraag of hij de VVD daarbij een handje heeft geholpen, zegt hij: ‘Ja, we hebben ons standpunt kenbaar gemaakt en ik denk dat ze op basis daarvan hun eigen afweging gemaakt hebben.’
De voorzitter van de Tafel Overgewicht, Eric van der Burg, bevestigt deze lezing tegenover FTM: ‘Het was absoluut voor iedereen tijdens de tafels al duidelijk dat vooral de VVD geen voorstander was van belastingmaatregelen. Om het door de Tweede Kamer te krijgen moest er ook wat gebeuren. [Tweede Kamerlid] Hayke Veldman heeft daarin formeel geen enkele rol gespeeld maar is een belangrijk iemand geweest omdat hij natuurlijk gewoon het standpunt van de VVD vertegenwoordigt.’
Kamerlid Hayke Veldman (VVD) – hij heeft het preventieakkoord in zijn portefeuille – reageert niet op mijn vragen over zijn contacten met de voedselindustrie. Maar het is plausibel dat Veldman zijn fractie adviseerde tegen een taks te zijn. Afgelopen september sprak hij zich in een Kamerdebat over het preventieakkoord onomwonden uit tegen een suikertaks. Dat standpunt is geheel in overeenstemming met de partijlijn: ‘Vet en suiker zijn niet goed,’ stelt de VVD op haar standpuntenpagina. ‘Wij steunen dus initiatieven van ondernemers om minder vet en suiker in producten op te nemen. Maar ook hier betuttelen wij niet: wij zijn dus tegen belastingen op suiker en vet.’
Blokhuis houdt een slag om de arm
Wanneer de ambtenaren op dinsdag 13 november een nieuwe versie van het akkoord en de Kamerbrief rondsturen, vermelden ze in de begeleidende mail ‘een tweetal aanpassingen op de TK-brief: eentje op basis wens MBO-raad, en eentje om de verbruiksbelasting weg te halen’. (De aangepaste versie van deze akkoordtekst is niet vrijgegeven.) De frisdranktaks is nu ook definitief uit de Kamerbrief.
De voedsellobby kan tevreden zijn. Een taks op frisdrank, hoe slap ook, is op vakkundige wijze zowel uit het akkoord als uit de Kamerbrief gelobbyd. Blokhuis rest niets anders dan aan te kondigen dat de industrie zelf 30 procent suiker uit frisdranken zal halen. Dat is precies de maatregel die VNO-NCW-baas Hans de Boer hem al in september als ‘uitruil’ aanbood, en waarover de ambtenaren van Blokhuis zeiden dat die veel te slap was om als volwaardig alternatief voor een taks te kunnen dienen.
Blokhuis heeft het niet helemaal opgegeven. In een Kameroverleg over het Preventieakkoord in december 2019 meldde hij ‘alsnog’ onderzoek te zullen doen naar de ‘toegevoegde waarde van een suikertaks. Ik zeg er heel nadrukkelijk bij dat dat niet wil zeggen dat ik dus voor de introductie van een suikertaks ben, maar ik wil wel in beeld laten brengen welke toegevoegde waarde die kan hebben in de Nederlandse context, bovenop de afspraken die we al hebben gemaakt in het Preventieakkoord.’
Voor de laatste aflevering van deze serie heeft FTM staatssecretaris Blokhuis, tafelvoorzitter Eric van der Burg en de verschillende organisaties gevraagd terug te blikken op de totstandkoming van het akkoord en wat zij denken over de optie om alsnog fiscale maatregelen in te voeren wanneer er te weinig resultaat wordt geboekt met de huidige afspraken.
