Een belasting op suikerhoudende frisdrank is in veel landen een effectieve en zelfs populaire maatregel tegen obesitas. Ook in Nederland is er draagvlak voor. Maar toen het ministerie een slap aftreksel van zo’n suikertaks wilde opnemen in het Nationaal Preventieakkoord, stak de voedsel- en drankensector daar handig een stokje voor. Follow the Money reconstrueert in 4 afleveringen de totstandkoming van het Preventieakkoord. Vandaag in deel 1: het polderen aan ‘deeltafels’ en de mysterieuze verdwijning van de suikertaks.
Nu Nederland bijkomt van de eerste en hopelijk laatste golf corona-infecties, verplaatst het debat over de zorg zich van de intensive care naar wat in het Haagse jargon preventief gezondheidsbeleid heet. Vanzelfsprekend investeert de overheid in beschermingsmiddelen, vaccins en het op peil brengen van de acute zorgverlening. Maar parallel daaraan komt nu ook de discussie over ‘leefstijl’ op gang. Half mei deden 1600 zorgprofessionals een beroep op Paul Blokhuis, staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, om – in afwachting van een coronavaccin – alvast hard te werken aan leefstijlverbetering, onder meer door een gezonder voedselaanbod.
Meest prominent in dit debat is de recent heropgelaaide discussie over de invoering van een suikertaks. Die is er inmiddels in meer dan veertig landen, zo liet Foodlog zien in een handzaam tabelletje. Daaruit blijkt dat vooral een belasting op suikerhoudende dranken steeds meer gemeengoed is, én de frisdrankconsumptie omlaag brengt.
Eind december bepleitten Amsterdam, Rotterdam en Utrecht een suikertaks bij staatssecretaris Blokhuis. En met de drie grote steden vragen kennelijk steeds meer mensen zich af waarom er geen extra belasting op suiker wordt ingevoerd. Zo blijkt uit recent onderzoek van de Vrije Universiteit Amsterdam dat een meerderheid van de Nederlandse bevolking voor zo’n heffing is.
Vrijwillige afspraken
Het korte antwoord op deze vraag is dat de politiek geen suikertaks wil. Sterker nog: in de Kamer is er zelfs geen meerderheid voor een voorstel om verschillende varianten van een taks te onderzoeken. Een motie van GroenLinks en de PvdA werd in september verworpen door alle coalitiepartijen en de rechtse oppositiepartijen.
Het langere antwoord op de vraag is ingewikkelder, maar ook veel interessanter. Dat Nederland nog steeds geen suikertaks kent, komt omdat preventiebeleid niet tot stand wordt gebracht via de wet, maar via vrijwillige afspraken. Dat is de conclusie van een diepgravende analyse van de totstandkoming van het Nationaal Preventieakkoord, het convenant waarin staatssecretaris Blokhuis ‘in goed overleg’ met maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven de strijd aanbindt tegen overgewicht, en de overmatige consumptie van alcohol en tabak.
Tussen april en november 2018 overlegden meer dan zeventig organisaties aan drie verschillende ‘deeltafels’ (overgewicht, alcohol, roken) over een tekst met ‘ambities, doelstellingen en maatregelen’ waarin alle betrokkenen zich konden vinden. Via een beroep op de Wet Openbaarheid van Bestuur (wob) verkreeg Follow the Money alle stukken over de ‘Tafel Overgewicht’. Hier werden de belangrijkste afspraken gemaakt over gezond eten en maatregelen die een gezonde keuze makkelijker kunnen maken.
Dat er een wob-verzoek nodig was voor meer zicht op de besluitvorming voorafgaand aan het Akkoord, is op zichzelf al opmerkelijk. Een debat over preventie zou in alle openheid moeten plaatsvinden, juist omdat het zo’n ingewikkeld onderwerp is waarbij veel belangen botsen.
BEZWAARPROCEDURE NA BEROEP OP WET OPENBAARHEID VAN BESTUUR
Op 27 februari 2019 diende ik het wob-verzoek in. Het ministerie van VWS slaagde er niet in om de gevraagde documenten binnen de wettelijke termijnen te verstrekken en stuurde pas op 2 en 23 april in totaal 239 documenten waaronder e-mails, nota’s, interne notities, conceptteksten, en brieven van belangenorganisaties.
Van 107 documenten bepaalde VWS dat ze niet openbaar zijn, bijvoorbeeld omdat ze de persoonlijke opvattingen van ambtenaren weergeven, of waren bedoeld voor ‘intern beraad’. Tegen het niet-vrijgeven van enkele van die stukken – en ook tegen het onleesbaar maken van bepaalde delen van wel vrijgegeven stukken – loopt nu een bezwaarprocedure.
Overigens is een groot woord van dank verschuldigd aan de ambtenaren van VWS die ontelbare uren besteedden aan het opsporen en selecteren van documenten.
Opmerkelijk genoeg is de totstandkoming van het Preventieakkoord in nevelen gehuld. Deelnemende partijen hielden hun kaken stijf op elkaar, en ook op de website van het ministerie van Volksgezondheid was nauwelijks informatie te vinden over het proces; niet meer dan een overzicht van de organisaties erover mee mochten praten.
De enige keer dat er iets over de inhoud naar buiten kwam, was eind augustus, toen het Algemeen Dagblad onthulde dat er een soort frisdranktaks in het Akkoord zou komen: via ‘fiscale maatregelen’ zouden waters en suikervrije dranken 9 cent per liter goedkoper worden. Maar toen op 23 november 2018 de definitieve versie werd ondertekend, was de taks weer verdwenen. Hoe kan het dat zelfs deze – minuscule en omgekeerde – frisdranktaks het Akkoord niet haalde?
En wat bleef er uiteindelijk over van alle ambities om minder suiker in koek, snoep en limonade te doen en de portiegrootte van bijvoorbeeld energierepen kleiner te maken? Hoeveel kwam er terecht van de wens om geen frisdrank meer in scholen te verkopen en kindermarketing verder in te perken?
Uit de documenten die Follow the Money dankzij de wob in handen kreeg, blijkt dat de belangenorganisaties van voedselproducenten, supermarkten, horeca en cateraars alles uit de kast haalden om de schade voor hun sector zoveel mogelijk te beperken.
De eerste aflevering van deze serie schetst de aanloop naar het Akkoord, en het problematische gebruik van convenanten om beleid te maken. De industrie wist de eerste slag namelijk al te winnen door in het regeerakkoord opgenomen te krijgen dat het preventiebeleid niet via wetgeving, maar via ‘akkoorden’ tot stand zou komen. Precies daardoor zaten de producenten van voedsel en frisdrank permanent aan tafel, en konden ze maatregelen afzwakken en blokkeren.
Eerste slag: preventie in regeerakkoord
In het Nederlandse poldermodel worden de echt belangrijke zaken bij voorkeur niet in de wet, maar in akkoorden of convenanten geregeld. Het Mosselconvenant, het Plastic Pact, en het Preventieakkoord zijn allemaal voorbeelden van wat formeel een convenant heet: juridisch niet-bindende afspraken tussen maatschappelijke partijen en de overheid om bepaalde inspanningen te leveren of resultaten te bereiken.
Al eind 2016 organiseert de Sociaal-Economische Raad (SER) samen met werkgeversclub VNO-NCW, de GGD’s en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een conferentie over een mogelijk akkoord: ‘Succesvolle preventie leidt tot een betere gezondheid van burgers, minder verschillen in gezondheid, een hogere leeftijdsverwachting, minder zwaardere zorg, lagere kosten voor burgers, werknemers en werkgevers, een duurzamere inzetbaarheid van werknemers en een betere start voor alle kinderen,’ aldus de VNG in een terugblik.
Als vervolg op de conferentie stuurt VNO-NCW tijdens de kabinetsformatie in 2017 een brief naar informateur Gerrit Zalm (VVD) met daarin het voorstel ‘te komen tot een nationaal preventie-akkoord met bedrijfsleven en sociale partners, gezondheidszorg en welzijn, zorgverzekeraars, patiëntenorganisaties, onderwijsinstellingen, gemeenten, maatschappelijke organisaties en de wetenschap’. Medeondertekenaars van de brief zijn de FNLI, de Federatie Nederlandse Levensmiddelen Industrie, en MKB-Nederland, de koepel van het midden- en kleinbedrijf, met ook de brancheverenigingen van bijvoorbeeld slijters, slagers en snoepwinkels.
De FNLI is de brancheorganisatie van voedselproducenten en vertegenwoordigt met haar meer dan 400 leden vrijwel alle bedrijven die in Nederland etenswaren en dranken in pakjes, zakjes, blikken, flessen stoppen: van grote concerns als Nestlé en FrieslandCampina tot kleinere bedrijven als Bakkerij Amstelveld en koffiebranderij Peeze.
De brief mist zijn uitwerking niet. Het voorstel keert een maand later vrijwel letterlijk in het regeerakkoord terug. Voor de voedsellobby is dit een groot succes. Nu is afgesproken dat het preventiebeleid via een akkoord tot stand komt, kan de sector de afspraken mee vormgeven en blijven wettelijke maatregelen voorlopig buiten beeld.
Overgewicht symptoom ‘van iets groters’
Het ministerie van Volksgezondheid gaat eind oktober 2017 voortvarend aan de slag. Er komen drie ‘Tafels’ voor maatregelen tegen respectievelijk overgewicht, alcoholgebruik en roken. Onder leiding van onafhankelijke voorzitters dienen ze binnen een half jaar – in samenspraak met belangenorganisaties – tot afspraken te komen.
Voorzitter van de ‘Tafel Overgewicht’ is Eric van der Burg, die als wethouder in Amsterdam naam maakte met de Aanpak Gezond Gewicht. Op vrijdag 20 april 2018 komen hij en zijn gesprekspartners voor het eerst bij elkaar. Uit zijn vooraf opgestelde ‘spreekpunten’ blijkt dat Van der Burg ambitieus is: ‘Ik wil dat overgewicht gezien gaat worden als een symptoom van iets anders, iets groters. En niet langer als een op zich zelf staande, individuele aandoening. [..] Waar we nu tegenaan lopen, zijn de dingen die we als gemeente niet kunnen regelen. Die te groot zijn voor ons. Nationale en internationale regelgeving, de macht van de voedingsindustrie… Wat we nodig hebben is een omgeving die het mensen makkelijk maakt, in plaats van moeilijk, om gezonde keuzes te maken.’
Van der Burgs Tafelgenoten zijn 14 organisaties die de belangrijkste terreinen rond overgewicht, voeding en voedingsomgeving vertegenwoordigen: de zorgverzekeraars, de onderwijskoepels, de patiëntenverenigingen en de samenwerkende gezondheidsfondsen, waarvan weer 20 andere organisaties als de Hartstichting en het Diabetesfonds lid zijn. Ook de ‘beweeghoek’ is vertegenwoordigd met clubs als NOC*NSF, de Vereniging Sport en Gemeenten, en de Fietsersbond.
De voedselsector is vanzelfsprekend ook present. Naast de eerder genoemde Federatie Nederlandse Levensmiddelen Industrie van de voedselproducenten, schuiven de supermarkten aan via het Centraal Bureau Levensmiddelen (CBL). Omdat Nederlanders 80 procent van hun eten bij supermarkten kopen, spelen die een cruciale rol bij het verbeteren van het voedselaanbod. Niet alleen omdat zij bepalen wat er waar en hoe in het schap komt, maar ook omdat de supers zelf – via hun huismerken – de samenstelling en verpakking van veel producten bepalen. Wie wil dat er minder suiker in frisdrank gaat, moet dus zowel de FNLI aan boord krijgen – voor de A-merken als Coca-Cola en Lipton Ice Tea – als de supermarkten voor de huismerkvarianten.
Het Centraal Bureau Levensmiddelen is een machtige speler: alle supermarkten – van de Aldi tot de Sligro – zijn er lid van. Bovendien speelt directeur Marc Jansen het spel als het nodig is keihard: zo dwong hij in december vorig jaar bij de rechter een verbod af op het blokkeren van distributiecentra door protesterende boeren van de Farmers Defence Force.
Ook aanwezig aan de Tafel Overgewicht van Van der Burg: alle cafés, restaurants en hotels (vertegenwoordigd door Koninklijke Horeca Nederland, KHN), en cateraars als Albron, Sodexo en ISS, die zorgen voor het eten in ziekenhuizen, verzorgingstehuizen, universiteiten en gevangenissen. Zij worden vertegenwoordigd door de Vereniging Nederlandse Catereringorganisaties (Veneca).
Pakjes- en zakjesindustrie
Het zijn deze vier koepelorganisaties – de FNLI, het CBL, KHN en de Veneca – die te karakteriseren zijn als ‘de voedsellobby’: ze staan voor vrijwel alle bedrijven die in Nederland eten maken, bewerken, bereiden, verkopen en serveren.
De vier zijn tevens de enige commerciële partijen aan de Tafel. Ze hebben een veel directer en veel specifieker belang dan de andere organisaties. Veel noodzakelijke maatregelen – veranderen van de portiegrootte, de productsamenstelling, of de verpakkingen – kosten de sector geld. En wat betekent het voor de winstmarges van de pakjes- en zakjesindustrie als de Nederlander minder bewerkt voedsel gaat eten?
De vraag is dus hoe ver de voedsellobby zal willen meegaan met de maatregelen die besproken gaan worden. En hoe zullen ze, als minderheid aan de onderhandelingstafel, kunnen opboksen tegen de veel grotere groep maatschappelijke organisaties?
Waar het om draait, zijn de procedures. Als iedereen voorstellen mag inbrengen en de meerderheid beslist, is de voedsellobby kansloos. Maar gelukkig voor hen: zo gaat het er bij het afsluiten van convenanten nooit aan toe.
Wanneer in juli 2018, op een bijeenkomst onder leiding van adviesbureau AEF, de ‘spelregels’ worden gepresenteerd, staat er dat ‘partijen samenwerken vanuit vertrouwen’ en dat ‘maatregelen door de partijen zelf’ het uitgangspunt zijn. Uit deze spelregels spreekt onmiskenbaar het ‘baas in eigen huis-principe’: de sectoren die de maatregelen moeten nemen, hebben het laatste woord over de bijdrage die zij willen leveren.
Het is dit baas in eigen huis-principe dat ook zijn vertaalslag vindt in de tabellen waarin iedere maatregel is gekoppeld aan de organisatie die er verantwoordelijk voor is. Zo krijgen de FNLI van de voedselproducenten en het CBL van de supermarkten de verantwoordelijkheid voor ‘productverbetering’, en mogen zij een beginbod doen bij het formuleren van de ambities op dat terrein.
Dat de voedsellobby meteen daar al op de rem staat, blijkt uit de notulen van een overleg tussen de voorzitters van de drie Tafels: ‘met name de partijen vanuit het voedingsaanbod (FNLI, CBL, KHN en VeNeCa) tonen zich kritisch op het proces (voorzitter heeft ambitie) en op de inhoud (ambities moeten niet te ver gaan).’
Van den Burg en de ambtenaren van Volksgezondheid proberen de tegenwerking te ondervangen door de Tafel Overgewicht op te delen in ‘subsessies’, zodat de FNLI, het CBL, KHN en de Veneca bij elkaar komen te zitten in de subgroep ‘voedingsaanbod en omgeving’: Ze doen een voorstel aan staatssecretaris Blokhuis: ‘Door te spreken in een meer besloten setting ontstaat de mogelijkheid om weerstand weg te nemen, zonder overigens een stap terug te doen in de ambities.’ De vraag is echter of deze oplossing niet juist in het voordeel van de voedselaanbieders werkt: de enige niet-commerciële partij met wie zij nu te maken hebben, is de SGF (Samenwerkende Gezondheidsfondsen). Er zitten weliswaar ook ambtenaren in de subsessie aan tafel, maar die dienen zich als procesbegeleiders terughoudend op te stellen.
Maar het baas in eigen huis-principe kan ook in het nadeel werken van de voedsellobby. Het betekent immers dat het ministerie – als convenantpartij namens de Rijksoverheid – zelf óók een duit in het zakje kan doen. In april 2018 noemt staatssecretaris Blokhuis een frisdranktaks ‘een serieuze optie’. En als VWS in mei 2018 een inventarisatie maakt van wettelijke maatregelen tegen overgewicht staat daarin de frisdranktaks als eerste genoemd. ‘De WHO beveelt dit aan als een van de effectieve maatregelen tegen overgewicht,’ aldus de inventarisatie.
Omgekeerde belasting
Het ministerie gaat in elk geval serieus aan het werk en in de eerste versies van het Preventieakkoord staat iets dat lijkt op een frisdranktaks. Het is weliswaar geen directe accijns op dranken met suiker, zoals het Verenigd Koninkrijk die invoerde, maar een soort omgekeerde frisdrankbelasting waarbij de verbruiksbelasting op calorievrije dranken wordt afgeschaft. De concepttekst van 3 oktober meldt dat de Rijksoverheid van plan is de ‘beweging richting gezondere voeding te stimuleren’. De bedoeling is dat te doen met een ‘budgetneutrale’ maatregel die dranken zonder energie (waters en suikervrije frisdrank) uitzondert ‘van de verbruiksbelasting op alcoholvrije dranken’.
Maar als zes weken later het definitieve akkoord feestelijk door alle partijen wordt ondertekend, is deze maatregel in geen velden of wegen in de finale tekst van het Akkoord te bekennen. De frisdranktaks blijkt op miraculeuze wijze uit de afspraken te zijn verdwenen.
